稼轩分享 |《公司法（修订草案）》公司登记系列之——再谈登记机关的审查义务
自2004年商事制度改革以来，关于市场主体登记机关的审查义务的实质审查、形式审查说的讨论已屡见不鲜。后随着工商登记制度改革，不断推进工商注册便利化的进程亦致使出现大量虚假登记问题的产生，在此基础上，《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（以下简称《座谈会议纪要》）中提出审慎审查概念。后最高人民法院亦于具体案例中，提出“法定条件审查”说，都对司法实践产生了一定影响。2022年3月正式实施的《市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）中则首次以行政法规明确规定了市场主体的登记机关对申请材料进行的是形式审查无疑给执行机关指明了审查方向。于近日公布的《公司法（修订草案）》中亦首次单独规定“公司登记”章节，以法律形式与《条例》相统一，明确了公司应当对提交材料的真实性、合法性与有效性负责，从侧面明确了登记机关的审查方向。
笔者曾于《条例》出台前结合办理大量行政登记案件简单分析过行政机关的审查义务，本文根据《公司法（修订草案）》《条例》的相关内容，旨在继续对上述几种审查义务进行介绍的基础上，重新对现行法律法规中对于登记机关的审查义务的概念、内容、程序等问题进行简单说明。
一、形式审查与实质审查
形式审查与实质审查无疑是一组相对的概念，亦是探讨行政机关审查义务中的主要两类审查义务模式或者标准。我国最初在商事制度中采取的是实质审查标准，后随着注册登记资本登记制度的改革，实质审查显然不再符合法律法规以及政策的要求，该观点亦被理论界与司法实践基本接受。此时适时提出了相对的形式审查概念，关于二者产生的背景与变迁，笔者在此不再赘述并将重点放在以下几个方面展开论述。
1. 法律法规规定
《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第五十六条规定：“实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。”
上述关于行政许可的实施过程“审查与决定”一环中的规定无疑被视为行政机关在市场主体登记过程中对申请材料的审查义务的原则性规定。即以形式审查为主，实质内容的核实是特殊情况下才进行的，且须严格根据法定条件和程序，视具体情况的需要进行决定。
《公司登记管理条例》则进一步细化了公司登记领域中受理以及准予登记的具体情形与程序，其中规定：公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。
《市场主体登记管理条例》则第一次明确了登记机关应当对申请材料进行的是形式审查。第十九条规定：登记机关应当对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。不能当场登记的，应当在3个工作日内予以登记；情形复杂的，经登记机关负责人批准，可以再延长3个工作日。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机关应当一次性告知申请人需要补正的材料。
国家市场监督管理总局《市场主体登记管理条例实施细则征求意见稿》（以下简称“实施细则征求意见稿”）第五十九条亦明确规定了形式审查的概念，是指登记机关对申请材料的形式要件是否具备进行审查，包括申请材料是否齐全，是否符合法定形式。
2. 实质审查的概念
因形式审查已于上述法律法规等规范性法律文件中明确给出概念、要求等。那么，理论界相对应的实质审查就是指不同于仅对申请材料的形式进行审查，而是对申请人提供材料在内容上的真实性、合法性以及有效性进行审查，以确定申请人是否符合商事主体设立、变更或者注销的实质条件等内容的审查，以确保其合法有效。不同的审查学说反映不同的审查标准，代表着不同的价值取向：形式审查优先考虑登记的效率，实质审查旨在强调交易安全。
二、审慎审查与法定条件审查说
1. 审慎审查的出处
审慎审查首次于2012年3月最高法的《座谈会纪要》中出现：第一条“以虚假材料获取公司登记”中规定因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求……因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。
其中，最高法将是否尽到审慎审查义务作为判断登记机关是否承担行政赔偿责任的标准。但却并未对如何审查、审查什么内容进行明确的规定，而是认为登记机关应当在审查中应当达到“审慎”审查的的程度。
2. 法定条件审查说的出处及概念
“法定条件审查说”，则由最高法在（2017）最高法行申4779号案件中提出，认为：无论是形式审查还是实质审查均难以适用公司登记实践需要，无法满足公司登记案件审判的现实需求。为此，必须适时对公司变更登记的审查模式作出调适，在借鉴吸收现有审查模式合理成分基础上，用“法定条件审查说”指导公司变更登记工作实践。
所谓“法定条件审查说”，主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。主要是指公司登记机关根据《中华人民共和国公司法》和《公司登记条例》等法律法规的规定，审查相关主体的变更登记申请，如申请人提供的书面材料能够成立，不存在表面上不符合规定之处，则予以变更登记；相反，如申请人提供的书面申请材料存有疑点或者不能确定，则不予变更登记。
同时，认为：《座谈会纪要》第二条规定，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。该条规定确定了以下几个问题：一是登记机关必须对申请材料真实性进行审查；二是对申请材料真实性的审查首先是形式上的，即看是否存在表面上的不一致或错误之处；三是如果登记机关无法得出真实或虚假的结论，则需要进一步核实，申请人必须配合；四是登记机关无法得出是否真实结论的，可以不予变更登记。或者完善和补充材料后再提出申请；五是登记机关可以判断申请材料本身是否合法、有效，但对申请材料记载的内容是否合法、有效无法作出实质判断，只能是形式上的判断。上述座谈会纪要较为全面系统地提出了包括变更登记在内的公司登记的一般审查模式，即法定条件审查模式。这种模式既是登记机关在变更登记审查时应当遵循的工作方式，也是人民法院审理公司登记行政案件所应遵循的审查思路。
即最高法将《座谈会纪要》中“审慎审查”后一段关于“登记机关进一步核实申请材料的问题”中规定的具体核实程序，作为法定条件审查模式的具体要求。
三、市场主体登记机关的审查义务—形式审查
自《座谈会纪要》提出“审慎审查”以及最高法提出“法定条件审查模式”后，大量行政登记案件中引入上述两种审查模式概念，但均未明确上述审查模式应如何进行审查，更有甚至错误的引用了上述概念，如将审慎审查当简单的理解为实质审查或者形式审查，结果就是实际上致使司法实践中该类案件裁判标准更难得到统一。在此背景下，《条例》的出台则直接给出了关于登记机关究竟在市场主体申请登记时对其提交的材料采取何种审查标准或者方式这一问题的唯一答案—形式审查。
1. 应采取形式审查的原因
首先，形式审查模式系由较高效力的法律规范确定下来的。最初由《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）中明确提出，现如今于《条例》中再次确认，提出：审查提交材料时作“形式审查”即可，并提出了形式审查的具体要求。反观其他审查模式，包括实质审查、审慎审查以及法定条件审查，仅有理论概念或者以司法裁判或者座谈会纪要形式提出，没有正式法律法规等规范性法律文件的支撑。且其提出的时间与背景都有其特定性，是否具有普适性仍有待商榷。
再者，如上文所述，实质审查因其严格的审查标准，显然已不符合现行商事登记制度改革的大方向，不利于营商环境优化等改革要求。这一片面的严格审查标准之设计过于理想化，也严重脱离了执法的实际环境，很难实现。审慎审查由最高法以《座谈会纪要》明确提出且在大量司法审判中被不断提起，但均未对其要求进行明确的说明，后续更是被“法定条件审查”说所吸收。但一般从字面意思理解，“审慎审查”是指对提交的申请材料进行认真、慎重的审查，严格来讲，其不属于某种审查标准而是对某种审查标准的形容—审慎，其法律基础源于行政法基本原则中的合理原则。即行政法要求行政行为均具有其合理性，那么“审慎”作为其应有之义无单独提起之必要。
最后，如上文所述，法定条件审查其来源其实主要仍是《座谈会纪要》的第二条内容规定：登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认等内容及最高法确定的几大问题。乍看是明确规定了审查的具体程序，但实际第一句“登记机关无法确认…签字或者盖章的真伪”这一内容就是一基础事实，因为除了申请人自身外无其他人能确认签字或者盖章的真伪，否则《公司登记管理条例》或者《条例》中都不会规定：申请人对其提交材料的真实性负责。另外，此时通过《座谈会纪要》形式直接要求申请人提交进一步证据或者相关人员到场现场确认这类明显增加行政相对人义务是否合法合理，笔者亦持怀疑态度。
综上所述，形式审查当然是登记机关在审查市场主体提交材料时的应尽审查义务模式且是唯一模式。
2. 形式审查的具体要求
根据《条例》第19、20条的具体规定以及《实施细则征求意见稿》第62-64条的规定，笔者认为形式审查的具体要求或者流程可作以下理解：首先，申请材料齐全且符合法定形式的,予以确认并当场登记。再者，不能当场登记的情形则又分为以下几种情形：
(1) 申请不符合法律、行政法规规定的；可能危害国家安全、社会公共利益的，直接作出不予登记并告知其理由。
(2) 申请材料不齐全或者不符合法定形式的以及以下几种情形，具体参考《实施细则征求意见稿》第六十四条规定的几种情形：①申请材料涉及法律关系复杂；②涉及登记注册前置审批事项；③涉及外商投资准入特别管理措施（负面清单）内的领域；④需要审查市场主体相关自然人是否符合法律、行政法规或者国务院决定关于任职资格的规定的，应当在三个工作日内经过进一步核实，若情形复杂的，经登记机关负责人批准可以再延长三个工作日。而该次审核后，经过补充申请材料、修改法定形式或者进一步审核认为条件符合登记条件的，应予以确认并进行登记；反之，则不予登记并说明理由。此处的“不符合法定形式”不同于上述的“不符合法律、行政法规规定的”情形，应当仅指申请材料不符合法定时限、记载事项等不符合文书格式等表面的瑕疵事项。另、若仅系申请材料不齐全或者不符合法定形式的情形，还要求登记机关一次性告知须补正的材料。
但对于形式审查要求中的“申请资料齐全、符合法定形式”的具体标准如何理解目前法律法规中未有明确规定。笔者认为，申请资料齐全比较好理解与判定，即申请资料符合《公司法》《市场主体登记管理条例》《内资企业提交材料规范》中要求的各项材料规定。符合法定形式，根据字面意思解释应当是符合上述法律法规中规定的文件材料的法定形式。通过笔者与具体的执法工作人员沟通交流，对于“符合法定形式”在行政执法中的判断主要以形式上的合法为审查限度，即对相关申请文件形式上的合法性尽到有限谨慎审查和注意义务，具体如审查是否具备法律明示的强制性条件，如部分行业须前置批准或者实缴出资限额等强制性条件等内容。
笔者注意到此次《条例》首次将形式审查中引入了“确认”这一概念，而不再有原有的“予以核准”等概念。考虑到商事制度改革中我国部分发达地区已有较为成熟的商事登记确认制度的探索模式和理念，如上海、广州等地，那么此次《条例》中关于登记机关审查义务所作出的修改和明确亦是登记许可制向确认制的转变的一大信号。
后记：笔者《商事登记类行政诉讼案件的背后困局》一文中曾提出商事登记类型行政诉讼，即工商登记行政诉讼案件的核心在于登记机关的审查义务，但根据上文所属，《条例》与《公司法草案》一旦明确登记机关的审查义务系形式审查，那么主张撤销原登记行为通常难以解决其实际问题。此时，《条例》明确行政机关的自纠程序-撤销登记亦符合笔者在上文中所提出的应先通过行政机关的自纠程序以及相应的行政诉讼解决工商登记纠纷。
附法律法规及规范性文件:
序 号 | 名 称 | 时 效 | 条 文 |
1 | 《行政许可法》 | 现行有效 | 第三十四条、第五十六条 |
2 | 《公司法（修订草案）》 | 2021年12月24日公布 | 第二章 |
3 | 《公司登记管理条例》 | 现行有效，将于2022年3月1日被《市场主体登记管理条例》废止 | 第五十一、第五十二、第五十三条 |
4 | 《市场主体登记管理条例》 | 未生效，将于2022年3月1日实施 | 第十九条、第二十条、第六十二条、第六十三、第六十四 |
5 | 《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》 | 现行有效 | 第一条、第二条 |
6 | 《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》 | 现行有效 | 第二条 |
具体关于实质审查、形式审查的发展可详见笔者《从商事登记类行政案件浅析行政机关的审查义务》一文。
第五项内容为：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。
具体可见《公司登记管理条例》第51-53条规定，因已被《市场主体登记管理条例条例》于2022年3月1日所废止，不再赘述。
第十九条：登记机关应当对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。不能当场登记的，应当在3个工作日内予以登记；情形复杂的，经登记机关负责人批准，可以再延长3个工作日。
申请材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机关应当一次性告知申请人需要补正的材料。第二十条：登记申请不符合法律、行政法规规定，或者可能危害国家安全、社会公共利益的，登记机关不予登记并说明理由。
第六十二条 【不予登记通知】市场主体登记申请不符合法律、行政法规或者国务院决定规定，或者可能危害国家安全、社会公共利益的，登记机关不予确认登记（备案），出具不予登记（备案）通知书，说明不予登记（备案）的理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
第六十三条 【不能登记的情形】下列情形可以依照《条例》第二十条作出不予登记的决定：
（一）申请材料不齐全、不符合法定形式；
（二）市场主体申请登记备案时，与该登记备案事项有关的直接利害关系人已经就申请材料的真实性、合法性或者其他有关实体权利提起诉讼或者仲裁，已经被受理的；
（三）法律、行政法规、国务院决定或者行政规章规定其他不予登记确认的情形。
存在前款规定情形，市场主体为纠正违法行为、履行法定义务或者根据诉讼、仲裁生效文书，经登记机关同意，可以办理相关市场主体登记、备案。
第六十四条 【不能当场登记的情形】申请材料有以下情形之一的，登记机关可以不予当场登记，需要对申请材料进一步核实：
（一）申请材料涉及法律关系复杂；
（二）涉及登记注册前置审批事项；
（三）涉及外商投资准入特别管理措施（负面清单）内的领域；
（四）需要审查市场主体相关自然人是否符合法律、行政法规或者国务院决定关于任职资格的规定。
《企业登记程序规定》曾明确：申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。但因该规定已被废止不能作为法律支撑，但笔者认为其仍具有一定的借鉴意义。
此处借鉴《企业登记审查应把握“符合法定形式”原则》一文。
- END -